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程继斌:大豆目标价格补贴政策存在问题及建议

  吉林专员办 党组书记 监察专员 程继斌 

    

  2014年国家在东北三省一区启动了大豆目标价格改革试点工作,此项工作已经开展了两年,及时分析总结政策执行过程中存在的问题,完善相关的政策机制,对进一步推广农产品财政补贴政策改革具有重要意义。为此,我们对吉林省大豆目标价格补贴政策实施情况开展了调查研究。 

  一、基本情况 

  2014年12月,国务院批复吉林省大豆目标价格改革试点工作实施方案后,吉林省启动了大豆目标价格补贴发放工作,试点工作由省物价局牵头,成员单位为省财政厅、省农委、省统计局、省粮食局、国家统计局吉林调查总队。各部门分工协作,建立协调机制,广泛宣传政策,出台了一系列制度办法。从整体看,改革试点平稳有序。 

  二、存在的问题及成因 

  (一)补贴资金发放分散,增加行政成本。吉林省大豆目标价格改革涉及51个县(市)区,其中种植面积在1万亩以下的有28个。最少的一个市(两个区)仅100亩,补贴资金0.55万元。实地调研的某市(县)发放补贴种植面积6,263亩,涉及1,158户,其中10亩以下有1,013户(2亩以下的327户,补贴资金不足100元),最小的0.3亩,补贴资金16元。政策对全部种植者均给予补贴,为了发放补贴,即使种植面积小,按照要求前期也要进行实地踏查、测量、统计、公示等工作布置,环节多工作量大,增加行政成本。 

  (二)大豆种植比较收益差,调整种植结构目标未实现。2015年吉林省大豆种植面积204万亩,比上年323万亩减少119万亩,减少37%。大豆目标价格补贴政策启动后大豆种植面积不增反降,农户主动种植大豆的意愿不强,政策未起到调整种植结构的目的。即便是在大豆传统种植区,农户也纷纷改种玉米,如实地调查的某个村屯,2010年大豆种植面积占比为80%,2014年降为30%,2016年已无农户种植大豆。其他非主产区,大豆种植分散,未形成规模,多数是自用,种植地点也多为低洼地、树遮地、山坡地等不适宜种植其他作物的地块。主要原因:一是比较收益差,加上国家补贴后种植大豆的收益与玉米相比,每亩少300多元;二是目标价格补贴低于预期,农户普遍反映2.4元的目标价格偏低,与期望价格差距较大;三是与其他农作物相比,大豆抵御自然灾害的能力差。 

  (三)销路不畅,农民种植大豆收益没有完全实现。当前,国产大豆市场活力较弱,市场主体入市收购不积极。农户普遍反映大豆销路不好,部分农户库存积压,仅获得国家补贴收入,种植大豆的收益没有完全实现。主要原因:一是国产大豆质量普遍不高,受进口大豆影响,无竞争优势,销售困难;二是农户市场意识不强,有的仍习惯于依赖政策扶持,有的期望值过高待价而沽,错失销售良机。 

  (四)补贴方式不尽科学,政策出现逆向调节。虽然统一标准按面积补贴的方式简便易行,但未考虑亩产的差异,补贴方式不尽合理。吉林省统计年鉴显示,2013年大豆单产高的地区每亩产量615斤,单产低的地区仅为227斤,按这种补贴方式,低产地区每斤获得的补贴是高产地区的2.7倍。亩产高的地区,每斤大豆获得的补贴被摊薄,农户普遍感到实际收入没有达到目标价格水平。这种补贴方式难以鼓励大豆种植向优势地区转移,同时还极易引起毁林毁草种植大豆的问题发生。 

  三、完善政策的建议 

  (一)建立农户综合信息管理系统。结合土地确权工作,建立农户综合信息管理系统,由村级每年对农户种植农作物信息进行采集更新。以此为依托,核定发放各项惠农补贴资金,实现补贴资金发放精准化,种植信息数据化、网络化,同时在政府网站等媒体上公示,便于查询监督。 

  (二)调整大豆和玉米的补贴标准,使两者种植收益趋近。在不增加财政补贴的前提下,充分考虑玉米和大豆种植收益的比价关系,适当调高大豆目标价格,调低玉米价补分离的补贴标准,使两者的种植收益趋近。此举可引导大豆种植向优势地区转移,促进农户开展轮作,解决种植结构单一土地贫瘠化加剧的问题,也可缓解国内玉米库存积压严重、财政负担过重的局面。 

  (三)提高补贴门槛,鼓励规模化种植。鼓励大豆种植向优势地区转移的同时,分区域采取种植面积与产量相结合的因素确定亩均补贴标准。补贴向大豆主产区和种植大户倾斜,设定底限标准,对于农户种植面积低于2亩的不给予补贴,引导规模化种植。解决高产区农户补贴达不到预期,零星散户给予补贴操作成本高的问题。 

  (四)加大国产大豆品种培育科研投入,提高市场竞争力。加快国产大豆种子开发和科研投入力度,培育优良品种,改善大豆品质,增强抵御自然灾害能力,提高单位产量,降低种植成本,减少水杂含量。提升国产大豆的市场竞争力,发挥非转基因优势,拓宽国产大豆市场销售渠道。 

    


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